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MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO PARA
LA ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO
COMUNALES
CONCEPTUAL AND METHODOLOGICAL FRAMEWORK FOR THE
ELABORATION OF COMMUNITY DEVELOPMENT PLANS
Fredy Rivera Trucios1 Ronald César Cárdenas Arango2 Braulio Melchor Acevedo3
1Universidad Nacional de Huancavelica, Huancavelica, Perú. Correo electrónico: fredy.rivera@unh.edu.pe
ORCID https://orcid.org/0000-0002-9824-2715
2Universidad Nacional de Huancavelica, Huancavelica, Perú. Correo electrónico: ronald.cardenas@unh.edu.pe
ORCID https://orcid.org/0000-0001-8546-3132
3Universidad Nacional de Huancavelica, Huancavelica, Perú. Correo electrónico: braulio.melchor@unh.edu.pe
ORCID https://orcid.org/0000-0002-4098-3860
Recepción: 10 mayo de 2021
Aprobación: 17 junio de 2021
RESUMEN
El presente artículo muestra el marco conceptual y metodológico que se debería de
seguir para la elaboración de Planes de Desarrollo Comunales según la metodología de
trabajo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), asimismo,
presentaremos algunas sugerencias para cumplir con los objetivos planificados.
Palabras clave: Metodología, planes, objetivos
ABSTRACT
This article shows the conceptual and methodological framework that should be
followed for the elaboration of Community Development Plans according to the work
methodology of the National Center for Strategic Planning (CEPLAN). Likewise, we
will present some suggestions to comply with the planned goals
Key words: Methodology, plans, objectives
Revista Oeconomicus UNH (2021), Vol. 1, Núm. 2, pp. 7-17
ISSN: 2955-859X (En línea)
DOI : https://doi.org/10.54943/revoec.v1i2.132
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1.
INTRODUCCIÓN
Marco conceptual y metodológico para la elaboración de Planes de Desarrollo Comunales
El Plan de Desarrollo Concertado (PDC) es la herramienta fundamental para una gestión
local planificada y participativa, puesto que se construye a partir del conjunto de opiniones,
intereses y acuerdos de actores del Estado y de la sociedad civil. Asimismo, éste marca la hoja
de ruta que debe transitar el gobierno local en un largo plazo. En él se señala la visión de la
comunidad y los ejes y objetivos estratégicos que deberán guiar la gestión pública. En este
aspecto radica centralmente su importancia y la relevancia de que debe ser diseñado con la
mayor participación posible de los representantes de la sociedad. La construcción de un PDC
parte del conocimiento objetivo de la realidad social, cultural, económica, ambiental e
institucional del territorio. Se contrasta con los principales indicadores provinciales que de
forma actualizada permitieron saber la condición actual del escenario motivo del trabajo
realizado. Asimismo, se recaba información de primera mano con actores locales que han
expresado las principales potencialidades y dificultades del distrito, región o localidad. Para
la elaboración de la cadena estratégica, que comprende la visión del territorio a partir de las
ideas fuerza, se deben de desarrollar talleres con los actores del sector público y privado y las
organizaciones de la sociedad civil. Como resultado se obtuvo una cartera de programas y
proyectos que esperan ser desarrollados en el corto, mediano y largo plazo.
2.
ENFOQUE DE DESARROLLO
La premisa de desarrollo desde el paradigma de este instrumento de gestión, es el de
desarrollo humano sostenible
, acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en el Informe sobre Desarrollo Humano (1994), donde se sostiene que,
“El paradigma del desarrollo humano sostenible valora la vida humana en sí misma. No valora la
vida simplemente porque las personas pueden producir bienes materiales, por importantes que éstos
puedan ser. Ni valora la vida de una persona más que la de otra. Ningún recién nacido debe estar
condenado a una vida breve o miserable sólo porque ese niño ha nacido en una “clase social incorrecta”
o un “país incorrecto” o es del “sexo incorrecto”. El desarrollo debe posibilitar que todos los individuos
aumenten su capacidad humana en forma plena y den a esa capacidad el mejor uso en todos los
terrenos, ya sea el económico, el cultural o el político. El universalismo de las reivindicaciones vitales
es el hilo común que une las exigencias del desarrollo humano de la actualidad con las exigencias del
desarrollo del mañana, especialmente con la necesidad de la conservación del medio ambiente y de su
regeneración para el futuro. El argumento más sólido para proteger el medio ambiente es la necesidad
ética de garantizar a las generaciones futuras oportunidades semejantes a aquellas de que han gozado
las generaciones precedentes. Esta garantía es el fundamento del "desarrollo sostenible” (p. 15).
En esencia, todo PDC se estructura en base a cinco ejes del Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional –PEDN, cuyos objetivos estratégicos tienen como escenario meta que la “sociedad
cohesionada con familias fuertes, tienen vida digna y ejercitan a plenitud sus derechos fundamentales y deberes
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Fredy Rivera Trucios / Ronald César Cárdenas Arango / Braulio Melchor Acevedo
ciudadanos”1, tal como manifiesta Amartya Sen (2000), quien teoriza esta premisa. En este
sentido, nuestra atención ha de concentrase en el logro del objetivo principal. Por tanto,
corresponde a la Municipalidad o Gobierno central de manera progresiva, la implementación
y operacionalización de dichos escenarios, contenidos en este documento de gestión. Es
importante anotar que, la búsqueda de información es de vital importancia, y es
recomendable acudir a las “fuentes oficiales” como los documentos producto de los censos
nacionales, bases de datos de instituciones del Estado, entre otras. Suele suceder en campo
que no existe información, y si la encontramos, carece de legitimidad. Pese a ello, es
importante trabajar con las tendencias que hasta la fecha guían los destinos de la localidad
motivo de nuestro trabajo. Sin embargo, la situación durante estos últimos años ha venido
cambiando aceleradamente, es por ello que, las tendencias no guardan una continuidad
algunas localidades, si bien es cierto los documentos anteriores constituyeron una guía para
alguna gestión municipal o regional, sin embargo, se aprecia que fue muy poca su efectividad
en los documentos internos. Así, muchos el Planes Estratégicos Institucionales (PEI) de cada
gestión municipal o del gobierno central, no consideran la información de la gestión anterior,
esto sucede por celo profesional o partidario de tiente político. En esa misma línea, los Planes
Operativos Anuales (POA) no reflejaron lo acordado en la cadena estratégica. Por otro lado,
a nivel de relación y gestión con otras instituciones públicas y privadas los escenarios han
sido similares. La reducción de los recursos provenientes de fuentes de financiamiento y
nuevas posiciones políticas no priorizan la implementación de los planes que ya existen. En
conclusión, muchos PDC, en la práctica, no llegan a concretarse como un instrumento de
gestión, que ejecutándose pudo ser el norte de los lineamientos de la planificación operativa
y estratégica. En este sentido, el presente artículo y guía que debe constituirse como el
elemento articulador gubernamental, para programar la inversión en el espacio del territorio
y ayudar a identificar lugares de interacción entre los diferentes niveles de gobierno local que
comparten su jurisdicción política.
Con lo descrito anteriormente, indicamos que, para el logro de lo propuesto y planificado, es
sumamente importante considerar cuatro enfoques principales, siendo éstos: los enfoques
sobre equidad, interculturalidad, género y derechos humanos.
▪
Enfoque de derechos:
Los derechos humanos son condiciones que tiene toda persona, sin distinción de edad,
raza, sexo, clase social o forma de pensar. Es decir, son condiciones básicas para que
todo individuo se desarrolle completamente en su vida, sin interferencias de agentes
externos como autoridades o ciudadanos. Asimismo, estas condiciones se obtienen
desde el nacimiento e incluso, desde el momento de la concepción del ser en etapa
prenatal.
1 Sen, A. (2000). Desarrollo como libertad. España: Planeta S. A.
10
▪
Enfoque de equidad:
Marco conceptual y metodológico para la elaboración de Planes de Desarrollo Comunales
Este paradigma suscita el perfeccionamiento integral de hombres y de mujeres a lo largo
del tiempo en convivencia social desde la infancia hasta la tercera edad.
▪
Enfoque intercultural:
La interculturalidad se gesta como el diálogo asertivo y horizontal entre dos o más
culturas pretendiendo que las sociedades sean cada vez más plurales. Es decir, este
enfoque fomenta la interacción los hombres y mujeres de culturas reconociendo y
valorando la diversidad étnica, idiomática, histórica, lingüística, religiosa, cultural, entre
otras.
▪
Enfoque de género:
Esta premisa invita a reconocer al género como construcción social, histórico y cultural,
fuera de prejuicios y brindando oportunidades equitativas, asimismo ofreciendo una
oportunidad de acercamiento asertivo y horizontal.
3.
PRINCIPIOS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN
Todo PDC debe de contemplar los siguientes principios que regirán su implementación
como instrumento de gestión del desarrollo en la localidad en todo el contexto territorial.
a.
Político: Posee un principio político porque es la locución de la voluntad de la población
en general, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades, cuya causa compone
un acuerdo agrupado para el gobierno en conjunto en el contorno de la jurisdicción,
implica, un conjunto de caracteres:
▪
Participativo: Edificación colectiva.
▪
Concertado: Sectores público y privado.
▪
Descentralizador: De abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo.
▪
De apropiación colectiva: Convenio de compromisos.
▪
Legítimo: El resultado del proceso ha sido validado por las autoridades que
representan a la población.
b.
Técnico: Tiene un principio técnico porque para viabilizar el pacto colectivo, está
dentro de los marcos normativos y reguladores del país, e implica un contiguo de
conocimientos técnicos y profesionales. En este sentido, el procedimiento señalado está
compuesto por:
11
Fredy Rivera Trucios / Ronald César Cárdenas Arango / Braulio Melchor Acevedo
▪
Pensamiento estratégico y análisis sistémico.
▪
Enfoque integral, holístico y prospectivo.
▪
Empleo de metodologías multifactorial para articular intereses de los diversos
actores.
▪
Plan concertado y ajustado a los planes de los siguientes niveles de gobierno.
▪
Monitoreo permanente
▪
Equipos especializados interdisciplinarios.
▪
Recolección,
procesamiento
e
interpretación
de
datos,
para
proyectar
las
propuestas.
c.
Permanente: Un PDC para convertirse en un instrumento de gobierno presenta su
vigencia y permanencia a través de:
▪
El compromiso de roles de los actores sociales del sector público y privado.
▪
Incorporación al Presupuesto Participativo (PP).
▪
Vinculación con una cartera de programas y proyectos con responsables y ejecutores
identificables, que se integran en un sistema de inversión bajo la normativa vigente.
▪
Seguimiento, implementación y logro de objetivos mediante metodología
participativa.
▪
Evaluación para su actualización, retroalimentación y rendición de cuentas cuando
sea conveniente y de acuerdo a ley.
4.
METODOLOGÍA
a.
Ruta metodológica
La “receta” metodológica aplicada para la elaboración de un PDC constituye la secuencia
lógica y ordenada de fases, pasos, acciones y procedimientos enmarcado dentro de la
“Guía para la Formulación de Planes de Desarrollo Concertados Regional y Local” la cual
compartimos a continuación:
Gráfico 1.- Fases de la ruta metodológica (CEPLAN, 2012 p.31)
12
Marco conceptual y metodológico para la elaboración de Planes de Desarrollo Comunales
Esta secuencia lógica ha sido ordenada en base a los procesos que toda gestión pública
ha de tener, aplicados a la formulación del plan de desarrollo, en la idea de que exista un
mecanismo que haga posible que todas las actividades se realicen; ello significa:
▪
Secuencia lógica y ordenada de pasos y acciones en el proceso de formulación del
PDC.
▪
Formulación del PDC hacia un enfoque por resultados, que permita medir el nivel
de logro de las metas a partir de indicadores claros.
▪
Orienta el ajuste de los PDC al PEDN, considerando los Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales (PESEM), en la figura de integrar el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico.
▪
Enumera el conjunto de elementos que mínimamente deben estar presentes en un
PDC.
▪
Brinda a los servidores públicos de gobiernos regionales y locales, así como
consultores y personas vinculadas al planeamiento, un instrumento amigable y de
fácil uso para la conducción de procesos de planificación del desarrollo territorial.
b.
Descripción del proceso
▪
Fase
1.
Preparación
y
análisis:
Se
opta
por
la
opción
metodológica
de
“Construir”
la actualización del PDC.
▪
Fase 2. Actualización del diagnóstico distrital: El diagnostico se actualiza
utilizando data no mayor a dos años y actuales. Se identifican las principales brechas
del desarrollo.
▪
Fase 3. Construcción de la visión y cadena estratégica: En medio de talleres se
diseña la visión de la localidad y a partir de la misma las ideas fuerzas se contrastaron
con las brechas identificadas en el diagnóstico.
▪
Fase 4. Mejora de propuesta del sistema de gestión local: Se propone un
sistema de gestión local para una mejor implementación del PDC.
▪
Fase 5. Validación con especialistas: El documento se somete a una validación
con las autoridades de la localidad quienes brindan su opinión sobre la efectividad
futura del PDC.
▪
Fase 6. Validación y socialización política: El documento debe de aprobarse por
Consejo Municipal y puesto en conocimiento de la ciudadanía a fin de que los
actores tengan una guía referencia de nuestro desarrollo local.
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Fredy Rivera Trucios / Ronald César Cárdenas Arango / Braulio Melchor Acevedo
Es importante resaltar sobre la información secundaria recolectada que, suelen existir
dificultades o limitantes por su escasez y no actualización, sumando a este aspecto, la
poca colaboración de algunas instancias para proporcionarla, prorrogando
significativamente la sistematización y demorando en plazos. Por otro lado, en cuanto a
la generación de información primaria por lo general es muy rica, ya que al trabajar en
talleres o focus group salen a la luz muchos temas y problemas que aquejan a la población.
Adicionalmente es importante efectuar reuniones de trabajo, y entrevista a actores clave
y grupos focales, ya que, con estas acciones, podemos enriquecer el diagnóstico de PDC
del cual partirá nuestra planificación estratégica.
6
5
Seguimiento y
Evaluación
4
Implementación
3
Validación
2
Formulación
Seguimiento y
Evaluación del
cumplimiento
del PDC como
instrumento de
gestión del
desarrollo
1
Diagnóstico
Formulación de la
visión,
construcción de
escenarios,
formulación de la
cadena estratégica,
propuesta de
gestión y
sistematización.
Preparación
Presentación
pública,
aprobación
oficial y
difusión.
Organización y
sensibilización a
través de
capacitaciones.
Recopilación de
información,
secundaria
primaria,
sistematización.
Implementación en
la gestión municipal
Gráfico 2.- Fases de la ruta metodológica (CEPLAN, 2012 p.31)
5.
AJUSTE DEL PLAN
En cuando al ajuste del plan, un Plan de Desarrollo Concertado está contemplado en cada
jerarquía de gobierno, tiene como referente el PDC de la instancia de gobierno de nivel
superior, lo que involucra una relación de concordancia. Habiendo entendido ello, el ajuste
del PDC implica articulación distrital, con el PDC de la provincia y el PDC regional. En este
sentido, la finalidad ajuste o articulación es conseguir la complementariedad en la
representación de una gestión púbica, por tanto, todos los PDC se hallan ajustados al Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional, y al PDC del gobierno regional y provincial. Asimismo,
este ajuste va de la mano con las recomendaciones hechas por el CEPLAN, el cual marca la
ruta y metodología participativa a seguir para el ajuste por resultados. Se requiere como
primer momento, identificar los objetivos específicos, indicadores y metas del PEDN
seleccionados para el ajuste correspondiente.
6.
ELEMENTOS MÍNIMOS DE UN PDC SEGÚN CEPLAN
PRESENTACIÓN
RESOLUCIÓN DE APROBACIÓN
INTRODUCCIÓN
I.
MARCO CONCEPTUAL
14
Marco conceptual y metodológico para la elaboración de Planes de Desarrollo Comunales
1.1 Enfoque de desarrollo
1.2 Principios del proceso de formulación
1.3 Metodología
1.3.1 Ruta metodológica
1.3.2 Descripción del proceso
1.3.3 Ajuste del Plan
1.4
Historia
socio-económica-ambiental
1.5 Tendencias en curso
II. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL DEL DISTRITO
2.1 DIAGNÓSTICO POR EJES ESTRATÉGICOS
2.1.1 EJE ESTRATÉGICO I: DERECHOS FUNDAMENTALES Y
DIGNIDAD DE LAS PERSONAS – OPORTUNIDADES Y ACCESO
A LOS SERVICIOS
▪
Información estratégica y línea de base
▪
Problemas y potencialidades
▪
Oportunidades y limitaciones
2.1.2 EJE ESTRATÉGICO II: ESTADO Y GOBERNABILIDAD
▪
Información estratégica y línea de base
▪
Problemas y potencialidades
▪
Oportunidades y limitaciones
2.1.3 EJE ESTRATÉGICO III: ECONOMIA, COMPETITIVIDAD Y
EMPLEO
▪
Información estratégica y línea de base
▪
Problemas y potencialidades
▪
Oportunidades y limitaciones
2.1.4 EJE ESTRATÉGICO IV: DESARROLLO LOCAL E
INFRAESRUCTURA
▪
Información estratégica y línea de base
▪
Problemas y potencialidades
▪
Oportunidades y limitaciones
2.1.5 EJE ESTRATÉGICO IV: RECURSOS NATURALES Y AMBIENTE
▪
Información estratégica y línea de base
▪
Problemas y potencialidades
▪
Oportunidades y limitaciones
III. ESCENARIOS
3.1 Escenario probable tendencial
3.2 Escenario deseable
3.3 Escenario posible
3.4 Escenario de apuesta
15
Fredy Rivera Trucios / Ronald César Cárdenas Arango / Braulio Melchor Acevedo
3.5 Lineamientos de política del gobierno local
IV.
VISIÓN DE DESARROLLO
4.1.
Significado de la visión
4.2.
Líneas estratégicas
4.3.
Las estrategias de desarrollo
4.4.
El análisis estratégico
4.5.
Construcción de los objetivos estratégicos
4.6.
Definición de objetivos generales, sub componentes y objetivos estratégicos
locales
V.
EJES ESTRATÉGICOS
5.1 EJE ESTRATÉGICO I: DERECHOS FUNDAMENTALES Y
DIGNIDAD DE LAS PERSONAS – OPORTUNIDADES Y ACCESO A
LOS SERVICIOS
5.1.1 Objetivo estratégico general
5.1.2 Objetivos específicos, indicadores, metas
5.1.3 Programas y proyectos estratégicos priorizados
5.1.4 Lineamientos de política y estrategias
5.2 EJE ESTRATÉGICO II: ESTADO Y GOBERNABILIDAD
5.2.1 Objetivo estratégico general
5.2.2 Objetivos específicos, indicadores, metas
5.2.3 Programas estratégicos priorizados
5.2.4 Lineamientos de política y estrategias
5.3
EJE
ESTRATÉGICO
III:
ECONOMÍA,
COMPETITIVIDAD
Y
EMPLEO
5.3.1 Objetivo estratégico general
5.3.2 Objetivos específicos, indicadores, metas
5.3.3 Programas estratégicos priorizados
5.3.4 Lineamientos de política y estrategias
5.4 EJE ESTRATÉGICO IV: DESARROLLO LOCAL E
INFRAESTRUCTURA
5.4.1 Objetivo estratégico general
5.4.2 Objetivos específicos, indicadores, metas
5.4.3 Programas estratégicos priorizados
5.4.4 Lineamientos de política y estrategias
5.5 EJE ESTRATÉGICO V: RECURSOS NATURALES Y AMBIENTE
5.5.1 Objetivo Estratégico General
5.5.2 Objetivos específicos, indicadores, metas
5.5.3 Programas estratégicos priorizados
5.5.4 Lineamientos de política y estrategias
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Marco conceptual y metodológico para la elaboración de Planes de Desarrollo Comunales
VI. AGENDA BÁSICA Y PRIORIZACIÓN DE ZONAS DE DESARROLLO
6.1 Agenda básica a corto plazo
6.1.1.
Eje estratégico I: Derechos fundamentales y dignidad de las personas
6.1.2.
Eje estratégico II: Institucionalidad y gobernabilidad
6.1.3.
Eje estratégico III: Economía, competitividad y empleo
6.1.4.
Eje estratégico IV: Desarrollo local e infraestructura
6.1.5.
Eje estratégico V: Recursos naturales y ambiente
6.2 Propuesta para las zonas de desarrollo
6.2.1 Programas y proyectos por zonas de desarrollo
6.2.2 Programas y proyectos por zonas de desarrollo
6.2.3 Propuesta para la generación de mancomunidades
VII. GESTIÓN DEL PLAN
7.1 Implementación
7.1.1 Instancia de gestión del plan
7.1.2 Instancia consultiva
7.1.3 Instancia fiscalizadora y/o supervisión
7.2 Asignación de recursos
VIII. MONITOREO Y EVALUACIÓN
IX. REFERENCIAS
ANEXOS
7.
CONCLUSIONES
Finalmente indicamos que, esta actividad debe de ser motivo de nuestra atención desde la
academia y sociedad civil organizada; estamos de acuerdo con Ranis & Stewart (2002) cuando
evocan que sin crecimiento económico no hay desarrollo, sin embargo, debemos de
reconocer también que esa “visión occidental” suele ser muy diferente a la “visión andina” o
rural por lo que un acercamiento sociológico, económico y antropológico sería de mucha
utilidad para construir una agenda de trabajo, acciones y compromisos contextualizados.
REFERENCIAS
CEPLAN – GIZ. (2012). Guía para la formulación de planes de desarrollo concertado regional y local. Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico. Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit (GIZ) GmbH por encargo del Ministerio Federal de Desarrollo y
Cooperación Económica (BMZ) Lima.
CEPLAN. (2011). Plan Bicentenario. El Perú hacia el 2021. Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico. Lima.
17
Fredy Rivera Trucios / Ronald César Cárdenas Arango / Braulio Melchor Acevedo
INEI. (2010). Mapa de desnutrición crónica en niñas y niños menores de cinco años a nivel provincial y distrital
2009. Instituto Nacional de Estadística e Informática. Lima.
Municipalidad Distrital de Cocas. (2020). Plan de Desarrollo Concertado del Distrito de Cocas 2020 –
2025.
Ranis, G., & Stewart, F. (2002). Crecimiento económico y desarrollo humano en América Latina.
Revista de la CEPAL 78, p. 7-24
Sen, A. (2000). Desarrollo como libertad. Paidós. Barcelona
UNESCO. (2011). Compendio mundial de la educación 2011. Comparación de las estadísticas de la educación
en el mundo. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura –UNESCO. Instituto de Estadística de la Unesco. París
